李振宁
中国共产党的二十大报告指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”。2019年11月2日，习近平总书记到上海市虹桥街道考察，指出“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”，强调“人民代表大会制度是我国的根本政治制度，要坚持好，巩固好，发展好，畅通民意反映渠道，丰富民主形式”。[3]全国人大常委会法制工作委员会：《坚持和践行全过程民主 推进新时代立法工作高质量发展》，《中国人大》2021年第14期，第33页。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上首次提出“全过程人民民主”重大理念。此后在中央人大工作会议、党的十九届六中全会、党的二十大上都对全过程人民民主进行了阐述、提出了要求。在中央人大工作会议上，习近平总书记深入阐述了全过程人民民主的重大理念，强调人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体；
全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一（以下简称“四个相统一”）。该论断指出了各种民主形态、方式之间的关系，概括了全过程人民民主的特征，为我们正确理解把握全过程人民民主理念的内涵和效果具有重要的指导意义。
习近平总书记在党的二十大报告中进一步阐述了全过程人民民主的性质和未来的工作任务，指出发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一；
到二〇三五年我国发展的总体目标之一是“全过程人民民主制度更加健全”；
未来五年要使“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”。党的二十大报告提出的工作目标任务，可以“四个相统一”要求作为工作逻辑和评判标准，检验各项工作是否做到了“坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力”。立法是人大及其常委会的一项重要职能。习近平总书记指出，“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”。[4]《习近平谈治国理政》(第一卷),外文出版社2018年版,第28页。对于人大立法而言，要以是否做到了“以人民为中心”、是否践行了“全过程人民民主”理念、是否为了人民美好生活、是否保障了人民当家作主，尤其是是否做到了“四个相统一”，作为立法项目正当性、立法程序民主性和立法施行政治和社会效果的评判依据。
（一）理论内涵
习近平总书记强调，“要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系”;[5]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第19页。“善于从人民的实践创造和发展要求中完善政策主张，善于从群众中寻找解决问题的方案和办法，使作出的决策和决策的执行充分体现民心民意”。[6]参见《坚持以人民为中心——关于新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场》，《人民日报》2019年7月25日，第6版。总书记对立法工作机制和重大决策的要求包含了“过程”和“结果”两个方面，公众充分参与、充分表达的结果，是要求法律法规要能体现各种民主立法形式的结果，展现开门立法对科学立法的促进作用，使法律法规能准确科学地反映民情民意。
《立法法》第五条规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。《立法法》的规定也是在立法过程和结果方面对民主立法提出了要求，过程方面要求立法是公开的，“开门立法”，人民是可广泛参与的；
结果方面则应体现人民的意志。
立法践行过程民主与结果民主相统一，要求民主立法的过程是为了从民情中发现问题，从民意中梳理法规重点，在民智里总结修改方案，在民声里检验制度效果。
（二）实践探索
涉及千家万户切身利益的立法都要让基层群众广泛参与。北京市践行“全过程人民民主”的新实践主要是为确保民生立法真实为民生而创新确立的。“万名代表下基层，全民参与修条例”做法是为推进《北京市生活垃圾管理条例》修改和《北京市物业管理条例》制定工作而首创。此后在医院安全、历史文化名城、接诉即办、住房租赁条例立法过程成功运用并将其上升为机制。
民主立法不仅仅是采用了多少种征求意见的方式，也不仅仅是总结出人民提了多少意见，更重要的是考察这些意见是否得到考虑和采纳，如何运用到立法制度创制过程中。北京市文明行为促进条例由专委会提案，在起草前即采取多种形式进行问卷调查，20天内网上点击量达2200万人次、回复网络问卷141万余人、回收入户市民意见6400份、四级人大代表调查问卷10751份，将广泛征求意见中人民群众反映较为集中的10类最应倡导的文明行为和10类最反感的不文明行为直接写入法规。接诉即办工作条例一审后，通过全市人大代表之家和代表联络站平台征求了11377名四级人大代表和66915名基层工作人员、市民群众的意见，问题逐渐聚焦在诉求人权利义务和法律责任、分类处置和精准派单、街道乡镇和村居委会办理职责、考核机制等方面；
二审后，经市委同意，常委会组织市领导以人大代表身份深入全市各区代表之家、代表联络站，听取市、区、乡镇三级人大代表、接诉即办承办单位及部分市民群众的意见建议，法制委员会在各方意见的基础上将立法重点进一步聚焦到接诉即办制度的功能定位、主动治理机制和考核评价制度上。
过程民主和成果民主更多的是关注于民主立法、开门立法方式的过程与结果。立法工作践行全过程人民民主，应以过程民主保障结果民主，以民主的结果回应民主的过程。
（一）理论内涵
习近平总书记强调，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”“一个国家民主不民主，要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约”；
[7]参见《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调坚持和完善人民代表大会制度不断发展全过程人民民主》，《人民日报》2021年10月15日，第1版。“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；
要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利”。[8]《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第292页。因此民主权利的实现，应该是程序和实体方面共同的考察。程序民主是指民主的实现形式和程序方面的制度安排，强调在过程和程序方面是有人民广泛参与、普遍表达意见的，是为了人民呼声的表达和利益的保障而设计的程序，程序性的民主权利保障机制包括选举、投诉、举报等。实质民主是指最终实现了追求的目标，即确实有人民当家作主的效果，实体性的民主权利保障机制有满意率、效果评估等。全过程人民民主，包含着多渠道、多形式充分表达意见的程序含义，更包含着“当家作主”这一实体含义，民主程序应该能推导、实现民主实质，而不是仅仅履行程序义务走过场。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。立法践行程序民主和实质民主统一，就是要在保障程序性、形式民主的同时，实现根本性的实质民主，保障人民的权利不被剥夺、权益得以保障、人民当家作主。
（二）实践探索
接诉即办是落实以人民为中心的超大城市治理的典型实践，立法是将接诉即办制度化、规范化的重要举措。在工作流程方面，条例确定了“全面接诉”原则，市民热线服务工作机构应当通过语音、文字等形式全面、准确、规范记录诉求；
接诉后按照诉求类型分类处置；
根据诉求内容精准派单，对建立派单工作机制、异议审核机制和提升派单精准度提出要求。通过以上程序要求，实现“民有所呼、我有所应”的程序民主。在工作效果方面，简单回应民众的呼声还不够，应该对相关诉求有所作为。条例对承办单位的办理时限、首接负责和办理要求等予以硬性和细化规定，规定市民服务工作机构对诉求人进行回访了解办理情况，建立以响应率、解决率、满意率为核心内容的考评机制，区政府对“吹哨”街道(乡镇)和“报到”部门进行双考核，规定监督监察和承办单位法律责任。通过对办理程序以及办理效果的要求，达到“民有所诉、我有所为”的实体民主。
在立法社会效应方面，条例确立了以民意、民情为驱动的社会治理机制。如政府应当聚焦诉求反映集中的高频次、共性问题，开展重点领域和区域治理；
对持续时间长、解决难度大的诉求开展专题研究，制定解决方案。街乡应当发挥网格化管理作用，及时发现问题，主动解决问题。市民热线服务机构运用数据分析和科技信息技术，支撑科学决策、精准施策。通过完善政策措施主动治理，保障“民有所想、我有所谋”的当家作主模式。
接诉即办工作条例是与北京市委“街乡吹哨、部门报到”改革同频衔接的法规，从“吹哨报到”到“接诉即办”是地方保障人民当家作主的自主实践，是践行社会主义民主政治的探索，将“民有所呼”转化为12345的诉求派单、街道的哨声、人大的立法项目来源以及党和政府的工作落脚，是全方位、全天候的，不断提升群众获得感、幸福感、安全感。程序民主和实质民主评价的是法律制度设计是否体现了人民有序参与和人民利益的保障。立法工作践行全过程人民民主，既确保权力运行机制规范有序民主，又保证程序设计的依规是实现人民群众利益。
（一）理论内涵
直接民主和间接民主是人民行使民主权利的两种形式。习近平总书记强调，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”[9]习近平:《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》,人民出版社2014年版，第15页。全过程人民民主就包含了人民直接参与国家各类事务管理的直接民主，和通过人民选举出来的代表行使权利管理国家事务的间接民主。
国家权力根本上来自于人民，因此最普遍的民主、最彻底的人民主权原则体现应该是“全民立法”，因为全民立法在操作上效率极低，各国普遍采取了代议制立法和授权立法模式。在代议制立法模式下，立法民主和公众参与立法程度的扩大，使立法有了更充分的民意基础，也是立法项目合法性和正当性的保证。立法践行全过程人民民主，既要充分发挥人大代表作用，又要广泛、直接听取人民群众的意见，同时加强人大代表同人民群众的联系。
（二）实践探索
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“建立基层立法联系点制度”。基层立法联系点具有接地气、察民情、聚民智的“直通车”作用，是保证人民当家作主的有效方式和途径。立法联系点在常委会工作机构、人大代表、人民群众之间建立起常态化的沟通桥梁，让基层民众、代表可以制度化地参与国家和区域立法、参与管理国家和社会事务。
北京市在密切与代表、人民联系方面，也设置了基层立法联系点，同时还探索了全国、市、区、乡镇人大代表共同参与的“四级代表联系机制”（2019年《中共北京市委关于新时代加强和改进人大工作的意见》）。在该机制基础上，北京市人大常委会进一步发挥人大代表联系机关的作用和制度优越性，建立了“万名代表下基层”机制。这一机制一是实现了直接民主与间接民主的互动。活动由市人大常委会统筹、各级人大联动、各级人大代表参加，共同“走街访巷”征求民意。如围绕《北京市生活垃圾管理条例》修改，全市16个区人大常委会同向发力，市、区、乡镇三级人大代表联动，1.2万余名代表深入全市247个代表之家、2348个代表联络站，面对面听取24万余名市民、社区工作者、物业管理者、环卫工作者及4170个单位的意见建议极大地调动了各级人大代表和民众参与。二是彰显身份与职责的平等。习近平总书记强调，“中国二百六十多万各级人大代表，都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力”。[10]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日，第1版。代表与代表之间是平等的，都代表一份民众的嘱托，担任代表职务的市领导也需要全部进街道社区履职，下基层同群众面对面交流。三是促进了立法与守法的融合。民众普遍参与立法，则对立法有更多的认同和理解，有利于顺畅执法和全民守法，减少冲突降低成本，以立法的民主过程、依靠人民立法实现善治。人大立法工作践行全过程人民民主，就是要把代表同群众保持血肉联系的制度优势与人大集体行权的基本原则紧密结合起来，提高全体代表履职的针对性、制度化和专业性，丰富直接民主和间接民主协调统一的实践。
（一）理论内涵
根据宪法第二条规定，我们国家的一切权力属于人民，国家由人民当家作主；
人民当家作主的主要方式是通过人民代表大会制度行使国家权力，以及依照法律规定的途径和形式管理国家事务、经济文化事业和社会事务。法律法规也是由人民通过代表、常委会组成人员表决通过的，因此无论是通过人民代表大会的代议制人民民主，还是通过法律规定方式的直接人民民主，最后都需要依托全国人大和地方各级人大及其常委会以法律法规的形式肯定下来。
国家意志是国家共同体集体意志的集合，是整个国家各类主体集体意愿的集中体现。列宁指出，“意志如果是国家的，就应该表现为政权机关所制定的法律”。[11]《列宁全集》（第25卷），人民出版社1958年版，第15页。可以说，法是国家意志的表现形式。在我国，法是党的主张和人民意愿的统一体现。党的主张、人民意志通过法定程序上升为国家意志、转化为法律。习近平总书记强调，“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，使法律及其实施充分体现人民意志”。[12]《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第115页。因此，法承载着人民意愿的目的实现和国家意志的主张表达，作为国家意志表现的法律法规，在项目提出、制定程序和制度效果等各个方面体现一切权力属于人民、彰显人民主体地位、实现人民当家作主，对过程民主、成果民主、程序民主、实质民主、直接民主、间接民主等体现人民民主的各种民主形式提供法制保障。
（二）制度图景
1.关于过程民主。过程民主要求具体工作广泛听取人民意见，体现人民的广泛参与。如《北京中轴线文化遗产保护条例》第26条规定，北京中轴线保护区域内的居民对遗产保护和利用工作享有知情权、参与权和监督权。北京中轴线保护机构应当建立与北京中轴线保护区域内居民的日常沟通机制，听取对遗产保护与管理工作的意见和建议。《北京市户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理条例》第12条规定，编制户外广告设施设置规划，应当采取论证会、座谈会等形式，广泛听取人大代表、政协委员、各有关部门、行业协会、专家和不同利益群体的意见，并向社会公开征求意见。
2.关于成果民主。成果民主要求将征求意见的结果进行反馈或予以具体体现。如《北京市城乡规划条例》第12条、第13条规定了意见征集机制，任何单位和个人都有权对城乡规划的制定、实施、修改和监督检查提出意见和建议；
北京市完善规划的公众参与机制，城乡规划的制定、实施、修改和监督检查应当向社会公开，充分听取公众意见；
更重要的是规定了公众意见采纳情况反馈机制，要及时将研究处理情况向公众反馈。另如代表和社会参与讨论立法规划计划，规划计划则包含了“加强民生领域立法，回应人民群众反映强烈的突出问题”“聚焦人民群众急盼”“保障和改善民生”等保障人民分享改革成果的立法项目。
3.关于程序民主。程序民主要求程序设计有民众参与、以人民利益作为制度程序设计的正当性证成的依据。如在立法程序中，《北京市制定地方性法规条例》第36条规定，列入常委会会议议程的法规案，一般经三次审议后交付表决，确保常委会组成人员充分审议。在经济工作监督程序中，《北京市预算审查监督条例》和《北京市国民经济和社会发展计划审查监督条例》规定有关专门委员会均需参与预算初步审查和计划初步审查，扩展了代表、委员参与经济工作监督的制度基础。有的省份以人民利益为参照设计立法评估程序，如“地方性法规草案对自然人、法人和非法人组织权利义务关系的重大调整”有重大争议的可以启动立法评估；
《广东省政府规章立法后评估规定》第16条规定，立法后评估项目选取“直接关系人民群众切身利益”的政府规章。
4.关于实质民主。实质民主要求工作过程和机制措施等，最终以人民利益为根本依归。如“关系本市……群众切身利益的重大改革举措”属于应当由人大常委会讨论、决定的重大事项（《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第4条第8项）；
诸多立法程序、机制的设置，效果应该是“立法为民”“科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务”（《北京市制定地方性法规条例》第7条）。而“违法设定公民、法人和其他组织的权利与义务”“对公民、法人和其他组织的权利与义务的规定明显不合理”等关系人民权利利益的问题，更是提出备案审查意见的重要标准（《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第22条、第23条）。
5.关于直接民主和间接民主。各省制定地方性法规条例/立法条例是规范国家意志如何形成的法，对直接民主和间接民主的规定比较集中。直接民主方面，党的十九大报告要求“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。法律法规确定的人民政治参与秩序是最稳定的。如公民可以提出制定地方性法规的建议（《甘肃省地方立法条例》第15条第3款、《新疆维吾尔自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》第6条第2款、《河北省地方立法条例》第11条）；
公民可以提出“民版”法规草案（甘肃第23条第2款、《海南省制定与批准地方性法规条例》第12条第4款）；
公民可以旁听常委会审议地方性法规（新疆第34条）；
法规起草可以征求立法联系点意见（《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第27条第3款）。间接民主方面，人民当家作主、管理国家事务的主要实现形式是通过人大代表、常委会组成人员的履职实现的，以过程的、成果的、程序的、实质的民主彰显代表的主体地位。以立法全过程为例，代表都有参与、发表意见、决定法条修改和法律制度设计的机会和权利。在立法动议阶段，将代表议案建议作为立法项目来源（立法法第52条）；
立法建议项目论证代表可以参加（《西藏自治区立法条例》第11条第2款）；
规划、计划草案应当向省人大代表征求意见（《广东省地方立法条例》第9条）。法律法规起草阶段，甘肃条例第28条、《北京制定地方性法规条例》第16条规定可以邀请人大代表参加；
《江苏省制定和批准地方性法规条例》第13条、《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第15条要求起草法规应当征求人大代表意见。法规审议阶段，法规草案一般要提前发给代表/常委会组成人员提前了解，常委会审议法规案时“应当”邀请全国人大代表或省人大代表列席（《山东省地方立法条例》第32条第2款）。
人大立法工作中既有程序问题，也有实体问题、技术问题，是践行全过程人民民主理念的良好承载体和观察切入点。立法工作要坚持立法目的为了人民，立法过程依靠人民，立法效果造福人民，实践把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来的要求。同时将立法工作中全过程人民民主实践以法的形式予以固化，形成人民当家作主既有过程参与又有结果体现、既有程序融入又有实质保障、既有直接管理又有间接行权的制度图景。
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