李松有
(广西民族大学 政治与公共管理学院，广西 南宁 530006)
当今中外学者所开展的治水与人类社会生存和发展关系研究，已成为认识治水与政治关系的一把关键钥匙。西方学者强调由于地域农业灌溉问题尤为突出导致国家产生[1]，所以国家职能就是治水，提出水利国家的概念。如果进一步扩展水利国家的内涵，我们会有更大发现：一方面，水利国家由不同地域构成。在缺水的北方地区，主要是国家筹办大型水利公共工程。正如马克思所说：“在东方，由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，因而需要中央集权的政府进行干预。所以亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。这种用人工方法提高土壤肥沃程度的设施归中央政府管理，中央政府如果忽略灌溉或排水，这种设施立刻就会废置。”[2]850-851而在水网发达的中国南方地区，大部分小型水利工程依靠地方社会建设。另一方面，水利国家与社会关系不同。处在政权中心的干旱地区，国家直接治水，促使行政强制支配社会；
而远离政权中心的水网地区，主要是地方社会自主治水，国家很少干预。以上两种不同的学术观点，对于认识传统中国治水事实具有重要的理论价值。但是，随着近年来水利政治研究的勃兴，在史料不断丰富的背景下，到底是否存在治水领域的中观形态，即地方流域单元自主性趋向于行政性,这引起学界对于中国治水形态进行再思考。笔者通过收集文本和访谈资料对传统时期湖垸社会治理进行剖析，并基于国家控制视角考察中国治水的历史进路，为该地区防洪灌溉研究提供理论与经验借鉴。
明代沔阳州为兵士耕种屯田的地方。当时官湖垸地广人稀，为了增加税收，国家屯兵挽垸修堤，围垸造田，同时，鼓励百姓迁居此地开荒种粮。后来，国家逐步落实垦殖政策，重视土地区划，对农田严加管理。明末时期，为了防止漏税，官府对垸田进行编号，登记入册。此时将官湖垸划分为上下两大垸，上垸有王大垸、朱梅垸、蔡子垸、右子垸、夏大垸和京城垸等，下垸有康字号、大字号、吕字号等，其他字号的垸田如何分布，无法查考。清朝延至民国时期，官湖垸继续保留76个字号的垸田。垸田耕作既是垸民生存之源，又是赋税之基，因而堤防安全则丰收，堤防有失则歉收，其在地方经济发展中占据十分重要的位置。
另外，为了促进垸田发展，保障赋税，国家重视垸田和堤防的分类管理。官垸就是国家屯兵挽筑，其垸堤长宽尺寸需上报官府登记，比如官湖垸。同时，其报废需经过官府核实。由民间自力修筑湖垸，其兴废自行决定，不过，需经过官府查勘确认无碍水利方可，一般都登记入官册，称为民垸，如青泛湖垸。此外，还有所谓“私垸”。私垸是民户筑起农田未经官府登记的“非法”垸田，比如康宁垸。私垸要取得官府的承认，唯一办法是向官府纳税，成为合法的民垸[3]98。因此，垸不仅是生产单位，而且是水利协作单位，当具备成熟的防汛或者岁修制度，以垸为单元的水利共同体就初步形成了。
沔阳县境内不论民垸还是官垸，因地势低洼，全依赖江河堤防作为保障，一旦江河堤防溃决，星罗棋布的垸堤则遭冲毁。同时，外洲围堤也因堤防矮小单薄，屡遭溃决。因此，防洪成为每个垸垸民亟须承担的公共事务。
(一)建立湖垸管理组织
防洪成为沔阳地区垸形成和联合管理水利的共同需求，垸的日常管理与维护依赖于垸民自发组织完成。明末时期官府屯兵挽官堤，并负责修缮。清朝时期，垸堤官修制度终结，代之为官督民修，其程序大体如下：垸民自发在年终推荐若干首事，再由首事公举出家境殷实、人品端正、精通水务，具有较高组织、协调和处置能力的乡绅担任垸主，其中，一些垸主还有一定的科举功名或者官衔[4]；
随后，报官府备案、下发任命状，但是，官府不得直接干预公选人物；
待任免下达以后，由垸主主持修垸工作，对垸堤进行治理，同时，按照田亩派工，垸民出工出力对垸堤进行管理和维护。
每垸设有垸主，对于岁修垸堤，实行分总轮充制度：如果今年该垸垸主担任垸总，下一届轮到他垸垸主担任垸总，要求前次没有担任者充任。垸主多数是家族户长，这表明“垸主”职务多为大姓把持。遇到修防会议，多由垸内大族或者有权势的乡绅主持，他们能够讨价还价，维护所在垸花户的利益，基本掌控了垸内年度修防运作，在水利工作中处于中心地位。但是，修堤挽垸时，家族内与家族间、各家族与官府间的协作是必不可少的。这种以地缘为基础的共同利益最终促使他们作出“交易成本”最低和彼此利益最大化的最优选择。当各方对围垸持有不同看法时，官府干预十分必要，有助于协调各方利益及合理分配堤工任务。
(二)制定垸课徭役摊派制度
每年汛期之时，单家独户或者单独家族之力无法抵御洪水，需要家族基于共同利益结成联盟，集人力和物力围湖成垸，进行防洪灌溉，促成湖垸成型。这表明充足的人力和物力是堤防管护的物质基础。堤委会履行职能也依赖于人力和物力的集中，按照田亩数量和等级摊派劳役和土费，劳役以土方形式完成，每个土方按照1丈×1丈×0.1丈计算，不论远近。此外，堤委会规定土费专门用于水利管理，不得挪用：一方面用于支付田赋、人员工资、误工费或者杂费，另一方面预留一部分费用在机构里备用，其他存入钱庄生利息。所有经费支出，每个月都要向堤委会报告，特别是筹办大型工程，必须在开会公议的基础上支出工作款项，不可随意动用钱款。因而，土方与土费按照严格制度摊派，岁修与防汛制度的确立、稳定促使垸得以维系和不断复制。
(三)履行岁修堤防职责
每逢岁修堤防之时，垸总召集垸主、块首和垸丁等召开会议，共同商讨修堤方案。其方案主要涉及：一是维修垸堤，保护水田和房屋；
二是完善排灌系统；
三是管理大小剅口、柳口，开关水源，如有损坏，及时修理；
四是大疏浚或者小疏浚河道。垸总、垸主等不出工修堤，修堤任务平摊到垸民身上。他们的工资，以及修堤期间的生活费用、工具费用主要来源于垸民按田亩面积缴纳的平摊土费。摊派土费时，各垸都有催夫给工单，即按照单内指定块首，催夫催块首，块首催花户，限定三个月内到堤委会完纳。有时垸主亲临现场指挥，在当地设置办公场所临时办公，待竣工之后，组织专人验收[5]。块首登记土方，计算每户完成土方数量，垸丁上堤，负责监工。另外，湖垸闸口等水利设施，其功能是放出水(排水)，各垸垸主派专人负责管护。遇到闸门有破损，由其通知垸主，及时制定抢修方案。
(四)落实堤防防汛工作
在防汛工作中，垸主全面领导水利相关的一切事务。书办兼会计，负责管理所有公文或者公款支出。垸丁作为监工者，组织民夫准备土方，以待防汛。块首定期巡视湖水、河水大小，闸坝或者桥梁等是否有异常等情况，每5日向垸主口头报告，每10日以文书形式向垸总作汇报。当有倒口危险时，催征民夫上堤进行防险，日夜巡守，并根据水位高度，不断堆高垸堤；
当闸门水位超过警戒线，管闸者敲锣，通知垸主水势告急，垸主就召集民工筑高闸门、筑实河堤，防止溃口。
值得一提的是，清朝道光年间，为感谢神灵庇佑，在垸主主持下，号召垸民出钱在堤旁修建了一座青福寺，从此该垸庙成为垸民祈求平安和修防时祭祀的场所。进入汛期后，垸内人众代表在庙中上香集工。动工之前，垸主则要举行相应的祈雨仪式，以示修堤决心和意愿，很大程度上发挥了垸庙强化民众责任感和认同感的功能。因此，垸庙作为固定信仰场所，也起到了缓解垸民洪水恐惧、凝聚人心的作用。
(一)堤防管理组织官僚化
清末民初，堤委会被取缔，各垸设堤工局实施管理，堤工局主任由垸民公推报县委任。堤工局作为一个实体组织，设有修防主任1人，全面负责垸内水利事务；
堤董2人，主要辅助主任召开会议、征收粮款，验收土方，提供相应的技术支持等；
堤保10人，一般跟行政保并行，主要催收本保土方、堤费，并在汛期催夫上堤防洪等。此外，还设置有文牍和炊士若干。除了主任、堤董、堤保的推选比较慎重以外，其他人员的任用较为随意[6]，一年一选，允许连任。堤工局按月给予工作职员日常生活用品、防汛用具及伙食费用等。
为了应对修防中滥用职权、谋取私利问题，1931年湖北水利局拟定《湖北各县堤工修防局章程草案》，该章程规定有堤各县分别设置堤工修防局，办理一切堤防事宜。各垸堤防护事宜，除设有专管机构外，其余均由各该管县长或堤工修防局负责督导各堤堤董、堤保办理。同时，对堤工局加以稽查。土费征收办法虽再三改变，但收费之事为地方官所把持，随意加征堤费，甚至用枷锁捉拿欠款者，以致引起民愤。所以湖北省政府要求对堤工局章程重新加以修订，规定今后“局不许多设，人不许多充，用不许多开，费不许多派。首士必由公举，不许连留把持，如有狡诈巧猾之人，应加以惩办以儆效尤。并责成各管道府随时秉公查核，有病即除，有犯即惩，如或迁就因循，查出一举惩处”[7]412。由此，国家权力下沉到本为社会基层自主治理的湖垸管理之中，促使堤防管理日趋规范化。
(二)岁修官方财政支持制度
明朝初年，由于汉水溢于监利、沔阳之柴林河，官湖垸又是东荆河、沙洋河之要冲，于是地方官府筑沔阳青泛湖、万全垸等处堤防。当时，由沔阳知州主持，动员垸民创修北口横堤340丈，堤身高厚坚实，沿堤岸还植杨柳加以保护。之后，每年十二月至次年正月，对江河堤进行修缮，增高或者增厚堤防，均系动用公款官修，勒限保用十年，保固期满照例民修。每逢江河堤倒口，次年由沔阳县知县提请挽筑，以工代赈，修筑溃口处堤防。经费由省财政借垫，事后由监利、潜江、沔阳三县摊还。该堤分上、中、下三段经管，每届加修工费，采取按亩摊派的办法。清朝年间国库出资修建或者以工代赈修缮堤防，比如柴林河、内荆河和沙洋河等堤防，部分使用垸课进行修防。同样，每当垸堤复决，委派垸主修筑决堤，于十二月开始至次年正月完成，比旧制增高一尺。
(三)官府干预水利纠纷
湖垸子贝渊南岸为大姓村落，有董家湾、谢家湾、戴家湾、吴家湾、杨家湾、瞿家湾和刘家湾等十多个村庄。由于临水而居，当地民众以摸鱼抬篓为生，而湖垸子贝渊北岸主要以种田为生，两岸民众往往因为汛期水害转移问题产生纠纷。比如，光绪年间，雨季长，湖垸积水严重，北垸垸民要保护农作物，毁掉子贝渊堤坝排水，致使南岸垸众遭受水害，双方因此发生械斗，并持续3年之久，死伤数百人。经地方官员奏报，湖广总督汪志伊亲自派兵平乱，政府出资修建新堤闸、子贝渊闸和福田寺闸等三部官闸，纷争才得以平息。
(四)国家强化水利信仰认同
为了帮助民众在洪水泛滥时克服恐慌心理，国家支持官湖垸等地大规模地重建垸庙。这些庙宇往往是垸堤维修的集合地点，在团聚垸内民众共同维护垸堤、处理垸内事务及与邻垸间关系等方面发挥了重要作用。围绕垸庙进行的一切活动，需得到垸主认可和主持，垸主也就成了国家在地方社会的一种象征。同样，各垸轮流进庙祭祀谢神，是国家公开认同的惯例，因为各垸垸主都是国家委任，那么他们主持与治水相关的祭祀仪式等水利事务，也代表国家力量对地方水利事务的介入。同时，国家通过这种祭祀仪式的认同，强化各垸之间利益的趋同性以及垸民治水的合作意识，从而大大降低国家管理地方水利事务的成本。因此，在传统时期，国家适当强化治水信仰，不仅可以维护地方正常秩序，而且能够加强国家对地方的控制和治理。
跨家户、跨越村落构成的湖垸水利，需要家户联合或者村落结成联盟实施治理。在国家权力逐渐进场的情况下，地方垸级水利要想实现有效治理，必须具备以下几方面条件。
(一)尊重湖垸自主治理习惯是国家干预的前提
政府通过权力行使实现治理。权力不仅有助于政府履行正当功能，而且成为促进个体遵循整个社会规则的保障。为了应对洪水侵袭，聚居家族或者独户垸民逐渐开展联盟，他们集合人力和物力在水患频繁的湖区处兴修垸堤，并管理和维护这一水利工程。同时，在此过程中逐步形成稳定的修防集体出工制度，由官办转变为民办，实行官督民办形式，在政府的认可或支持下，自主管护湖垸，其劳力和资费来源于垸民按田亩数量和等级的摊派。每年土费要编辑成册上报官府，官府验册审核通过，才允许执行垸课制度。可见，以上不只是一种民间自治活动，同时也是官府承认的共同体内部活动。正如史料记载，明朝正德年间，荆州府辖区江陵、潜江、监利、公安、石首、沔阳州及所属之景陵县皆遭水灾，田地被淹，人口死亡过半，副都御史吴廷举经管赈灾，即令州县官亲至溃决之处，督统圩长、垸长等查勘丈尺，核查水利工程难易多少，督夫筑堤[7]49。
随着国家政权延展和治理能力不断增强，湖垸岁修不仅事前上报修缮计划，而且工程施工由官府监督进行，竣工也要得到官府验收。碰到湖垸水利发生纠纷需要国家适当介入，才能维持正常的水利秩序。值得注意的是，遇到水害纠纷多由官方和民间各方力量共同商量，并最终形成各方接受的解决方案。不过，在国家介入地方水利纠纷过程中，处置办法会遵循地方旧章和习惯。这些治水旧章和习惯一直被地方长期遵循，甚至成为各地官员和民间社会的治水经验而被分享和推广。因此，即使国家权力下延，也要尊重地方习惯，以垸为单位实施堤防管护。
(二)乡绅官僚化是湖垸水利治理与发展的趋势
在水利事业管理中，活跃着一大批乡绅，他们不只是花户利益的领导者和发言人，也是政权依靠的技术人才和水务经营者[8]。正如萧公权指出的，村庄活动一般由乡绅发起或者主持，包括灌溉和防洪,道路、桥梁、船渡的修建，解决地方争端，创办地方防卫组织等等[9]367。因此，在水利社会中，湖垸水利事务繁多，垸民需选出强有力的主导力量，故担任垸主的多为地方上有威望的乡绅。整体而言，地方上更多依靠自主力量筹办水利事务，决策权主要掌握在地方乡绅手中，而实施进度及工程质量由垸民自己负责。当他们无法解决水利纠纷之时，可以请官府予以协助。
值得注意的是，最初由垸民公推乡绅成立的堤委会不是官方机构，没有强制权力。随着政府力量逐渐向地方渗入，垸堤管护进一步制度化，国家要求垸主由官方任命，可以兼任保长等行政职务，促使民间水利管理官僚化。每当维护堤防时，地方乡绅向政府禀告堤防修缮方案，如修堤工程数量和费用等，由上级委派垸主(正直的乡绅)督修，按照田亩派工，分段分防，落实具体责任，垸民集体出力修缮堤防，田多者多修尺丈，田少者仅修几寸。疏浚河湖工程也对照前面义务延续，这充分体现了垸之治理的权威性、合法性。此外，当遇到诸如派工纠纷等施工阻力问题时，多由垸主集体协商解决。
(三)族群力量均衡是维持地方水利秩序的重要因素
在水利社会之中，大姓家族因为人口规模大，具有较强的话语权和支配权。比如在垸的修防与管理系统中，各垸多由大姓家族垄断“垸主”职务。一方面，这样便于垸主利用族长的身份，赋予组织和动员人力管理水利事务的权威性，同时，作为多数人的代表，在维护水利利益过程中能够尽职尽责。另一方面，一身兼两职，有助于在处理水利事务过程中增强家族内与家族间、各家族与官府间讨价还价的能力。不过，由于地方水利事务中某一家族的压倒力量，也会造成水利权力的垄断。因此，国家通过任命有威望的乡绅轮流担任垸总，主持堤防修缮等事务，既赋予他们治水的合法性和权威性，又可避免某一家族一家独大，垄断治水资源，使之相互牵制和制约，以维持地方水利秩序的平衡。由此可见，在具体实践中，国家的政策、地方官的个人意志、基层民众的愿望和乡绅的意愿等源于不同立场的多种诉求、多重利益交织在一起，形成一种微妙的动态平衡关系。在这种动态平衡中，水利基础设施的修护、农民生存的维持、国家政策的推行、民间纠纷的调处等多重目标得到一定程度的实现。
在水利事务的管理中，垸民共同制定了垸堤修防条规，建立了由垸长“集夫修堤”制度，说明堤防管护需要家族之间的联合与协作。湖垸以血缘为底色，以地缘为纽带，强化多方认同感，促进共同利益实现。但是，垸堤修缮派工派费以及出力防汛，常常因利害得失产生分歧和冲突。家族在衡量利害时，更多的是从地域或者本家族利益出发，从而引发垸与垸之间矛盾纠纷不断。这就需要政府有效干预，重新制定水利制度或者禁约，严令矛盾双方遵守，才能妥善解决。因此，大家族与地方政权之间形成了一种默契和谐的互动关系。另外，垸主只能由家庭富庶、品行端正、在家族中有威望又熟悉堤务者担任，如果穷困之人担任垸主，往往因畏惧权力，胆小怕事，无力收齐土费，遇到有人拒绝服劳役，也不敢举报他们。同样，如果举荐结党营私者担任，其以权谋私，贪污所捐款项，造成无力进行维护堤防，会导致本垸连坐犯罪；
如果垸堤溃口，他们互相袒护，瞒报或虚报受灾户数，会贻误垸堤抢修时机，祸害无穷。可见，在家族方面，首先是要强调组织结构和功能的合法性及适时性；
一旦在公(社会)、私(家族)之间发生了冲突和矛盾，必须能主动地对自身的要求进行抑制或调整，以争取与公共社会规则相协调，达到社会秩序(包括水利秩序)和谐。
各类组织趋向于实施它所认为的能得到政府或者其他权力组织认可，或者可以迎合某些权力团体偏好的政策，从而得到这些权力团体更为热切的回应，取得更丰富的资源和更有力的支持[10]。即使湖垸治理以民间自治为基础，修缮堤防时的劳力和资费摊派，也要寻求政府批准，赋予一定辅助力量。另外，基层对垸这一大型水利实施治理时，容易出现集体行动困境，导致民主效能难以发挥，自治同样难以开展。而政府作为强制的自然垄断者，具有促使不同群体就范的手段。因此，在自愿和自主基础上，伴随着强化信仰认同，仍旧需要外部强制力量，比如制度或者惩罚，以规避机会主义行为。
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