朱 德 米
(上海交通大学 a.国际与公共事务学院；
b.中国城市治理研究院，上海 200030)
党的“二十大”报告提出“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”。发展是党执政兴国的第一要务。在新发展阶段里，未来30年，即六个规划期，到21世纪中叶把我国建设成为社会主义现代化强国。五年发展规划是新发展阶段推进现代化进程重要路径。当前我国规划体系改革的目标是 “建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。对省级、市县规划要求以国家发展规划为依据，与国家层面规划衔接基础上，符合地方实际，突出地方特色。在对“十三五”地方发展规划进行评估时，发现由于受到2020年初的新冠肺炎疫情的影响，其目标基本上都没有全部完成；
但是国家发展规划的目标却全部达成。国家“十三五”发展规划，主要指标总体如期实现，重大战略任务和165项重大工程项目全面落地见效。另一方面，当前中国的南北发展的地区差距在拉大，体现出地方发展具有高度的自主性，充分说明地方发展规划还具有一定的潜能，需要对其迭代升级，推进地方现代化进程。
诚如《推动区域重大战略实施取得新进展实现新突破》报告所指出：2019年东北地区GDP占全国的比重为5.1%，较2012年下降了3.7个百分点。南北分化持续加剧，2010—2019年北方地区GDP占全国GDP比重由43.4%下降至35.3%，南北方人均GDP比值由0.95扩大至1.31。从地级市层面看，城市收缩现象明显，2010—2019年339个地级行政单元中常住人口减少的城市达到48个。(1)中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所：《推动区域重大战略实施取得新进展实现新突破》，国家发展和改革委员会，2021年7月12日，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202107/t20210712_12-90217.html?code=&state=123，最近访问日期：2021年9月23日。地区和城市发展不平衡和差距拉大，对已有的以国家为分析单位的理论框架提出了新的挑战。尽管中国属于典型的单一制国家，但是，国家和地方是推进发展战略、政策和行动议程的双重行动主体，这就形成了双层发展格局。国家推进重大工程建设，设置重要的经济社会发展进程，通过“全国一盘棋”来推进发展。地方政府也确立本地的重点工程/项目建设，制定地方的战略和政策来推进发展。因而需要在双层发展格局下来考察地区和城市发展的战略和决策。
区域和城市经济社会发展不平衡现象日益突出，需要寻找新的解释因素。一类如在江苏省内区域经济发展中长江为分界线，长江以北的苏北城市(盐城、淮安、宿迁、连云港、徐州)在经济发展上远远落后长江以南的地区，成为省内的经济“洼地”。还有一类不平衡现象是相邻省份县域发展差异，也就是地理空间相邻，但隶属于不同省份的地区其经济社会发展不平衡。对这些现象解释需要寻找到更为合理的框架。由于地方政府的职责是执行国家战略、政策和制度，执行过程需要结合本地实际情况进行“二次”决策，因此地方发展规划成为解释的聚焦点。
对中国发展的解释比较典型的有“地方政府竞争”假说。地方政府竞争是指某个区域内部不同经济体的政府通过税收、财政支出、环境政策等手段，吸引资本与劳动力等流动性要素进入，以增强经济体自身竞争优势的行为。(2)“竞争性政府”是由德国学者阿伯特·布雷顿(Albert Breton)长期的研究联邦制下的府际竞争或竞争性联邦主义，认为政府竞争充当市场竞争相同的效率提升作用。参见Breton A., Competitive Governments:An Economic Theory of Politics and Public Finance，Cambridge University Press,1998.后来中国学者周业安等对单一制下中国的地方政府竞争进行出色的研究，参见周业安、冯兴元、赵坚毅：《地方政府竞争与市场秩序的重构》，《中国社会科学》2004年第1期。地方政府竞争奠定在地方财政分权基础上。在此基础上学界提出“地方发展锦标赛”“官员的激励与提拔”“地方保护和分割市场”等假说，对地方政府竞争机制进行更深入的机理剖析。地方政府竞争假说遇到的解释难题是“经济落后地区是否代表着竞争失败的一方”，如何解读地方政府之间自发的合作行为？在对“地方政府竞争假说”进一步发展基础上，有学者提出“地方分权化权威主义”(regionally decentralized authoritarian)概念来分析地方政府竞争和地方试验以及中国改革发展的基本制度安排。(3)C.Xu，“The Fundamental Institutions of China"s Reforms and Development”，Journal of Economic Literature,4(2011):1076—1151.这个概念有助于理解改革开放以来中央和地方关系演变，中央负责政治设计和选拔地方领导人，地方负责经济和社会发展，形成“政治集权，经济分权”的状态。这方面研究关注的“地方自主发展”具有一定的意义。地方自主发展导致地区发展差异的原因是什么？这个问题需要新的解释。
双层发展格局下国家行动是编制发展规划，制定发展战略，设计发展政策、谋划重大工程/项目，中央企业积极推进发展议程的实施。地方的省、市、县通过发展规划来推进发展议程，制定地方发展战略，设计发展政策、实施地方重大工程/项目。从编制主体、推进和实施路线、要素投入等诸多方面来看，国家与地方呈现出双层格局状态。中国的发展主体存在着“国家队”和“地方队”之分。“双层格局”现象在很多领域都是存在的，如通常意义上说的中央企业和地方国有企业，中央管理高校和地方高校，还有中央部委在各地的派驻机构等。在地方的“国家队”与地方政府不存在着行政隶属关系。双层发展格局还在发展评估层面表现出来，其极端情形是存在着两套不衔接的统计数据。在全国人民代表大会常务委员会对国家“十二五”发展规划中期评估会议上，“有些出席人员提出，此次评估中全国层面和各地方的统计指标、数据不协调不一致情况比较突出，特别是在经济总量、能源消耗、节能环保等方面，各地方数据汇总与国家总体核定数据出入较大。”(4)王伟：《全国人大常委会组成人员对“十二五”规划纲要实施中期评估报告的审议意见》，中国人大网，2014年1月13日，www.npc.gov.cn/npc/c22242/201401/3c5cb772f43949dcb823d1e57c1dae6e.shtml,最近检索日期：2021年10月5日.“地方形势大好，国家压力很大”，或“国家形势大好，有的地方压力大”，两种情形在不同政策领域里都出现过。
在双层发展格局下，地方发展首要的是实现国家发展目标和完成国家发展任务，其次是在地方发展框架下制定发展战略、设计发展政策，对公共资源进行优先配置，采取地方行动。
地方发展框架(local development framework, LDF)是指地方发展是在一定的约束条件和边界限制内的推动经济社会变化的过程，这些约束条件和边界的限制，主要有生态环境保护、自然资源持续利用、能源消费总量和强度双控、安全生产责任、食品安全监管、社会公共安全和维护社会稳定、地方债务风险防范、廉政建设，等等。在边界限制内地方政府具有自主推动经济和社会发展能力。地方发展框架的提出为研究地区发展差异的一个新视角，对那些以往没有关注的现象提供了新的解释。与地方政府竞争假说、地方分权权威主义假说、激励发展假说等相比，地方发展框架视角深入到地方发展过程，关注地方发展战略规划设计、发展政策制定及政策执行等。
当前地方政府发展战略规划的设计和实施受到地方领导人任期、流动、提拔等多重因素的影响，导致规划成为“墙上挂挂”的现象。“在地方上，由于干部的短期任命制，不同的规划往往对应的是不同的领导班子，一个新班子上台之后一般不会对上一届班子制定的前一个规划做一个认真的评估。正因为缺乏严谨的前期评估和后期评估，这就使得地方的规划缺乏科学性和权威性，进而缺乏可持续性。”(5)高辉清、胡少维：《我国规划实施保障机制需要进一步完善——我国国民经济和社会发展“十二五”规划中期评估研究》，国家信息中心预测部，2014年9月16日，http://www.sic.gov.cn/News/455/3369.htm，最近访问日期：2022年5月16日.尽管在短时间内，地方领导人或班子对地方发展战略规划带来急剧的变动，但从长时段来看，地方发展框架还是相对稳定的，只不过是发展目标和优先性带着强烈的地方领导人和领导班子的偏好和印迹。因此，激励理论的解释还是有一定的合理性。
地方国土空间规划与地方发展边界的关系。地方发展框架集中体现在国土空间规划和国民经济和社会发展规划文本里。2019年我国对国土空间规划体系进行了较大的改革，将主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”，实现“多规合一”。(6)《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，中央政府网，2019年5月23日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm，最近访问日期：2022年5月22日。国土空间开发保护格局综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。空间规划划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各级海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国土空间规划在国家规划体系中发挥基础性的作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障，落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求。而地方的国土空间规划并没有这方面的明确规定。
2019年国家自然资源部又进一步要求地方不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市(镇)总体规划、海洋功能区划等。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划，城市(镇)总体规划以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点等，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。在新的框架内，目前有上海市城市总体规划(2017—2035年)是国务院于2017年12月批准的省(市)级国土空间总规划。上海市城市总体规划依据的法律有城乡规划法、土地管理法、环境保护法、旅游法和文物保护法；
依据的国家规划有全国主体功能区规划、全国土地利用总体规划纲要、“十三五”发展规划等，这些体现出“多规合一”的特点。上海市城市总体规划体现的是以发展约束性为特征，构建发展边界和约束条件，划定发展框架的范围。底线约束有：人口规模、土地资源、生态环境、安全保障(见表1)。强化生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界、文化保护控制线的 “四线”管控，引导各类建设用地紧凑布局。以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。简要地说，国土空间规划是约束发展的机制，刻画出发展的边界，勾勒出发展框架。
上海市城市总体规划还涵盖发展模式转型、产业发展、公共服务、生态环境、城市安全、城市治理等内容，这些也是发展规划的主要内容。国土空间规划和发展规划存在着交叉，在有些发展议程和战略方面还存在着冲突和“打架”现象。因此，需要进一步研究地方发展规划的定位。
尽管建立起了地方发展框架的边界约束条件，但由于地方国土空间的各类规划都是由地方政府组织编制，上级政府负责审批的。在这种方式下，地方政府存在着通过规划编制来突破边界约束条件的冲动。在上一轮(2004—2020年)城市总体规划修编过程中，地方政府找到其利益突破的“窗口期”。参与城市总体规划修编的一位专家指出：“西部一个六七十万人的城市，经济实力十分有限，水资源长期以来一直是一个制约因素，但却提出发展到300万人的宏大目标；
山东有一个县，现在还不到10万人，县长却下令修一条60公里长的环路，做一个200多平方公里的规划。”(7)王军：《地方政府编制超常发展规划掀起新一轮圈地热潮》，新华网，2004年12月19日，http://www.sina.com.cn，最近访问日期：2021年10月20日。这些地方政府把城市做大背后的考量是要争取更多的土地资源，通过规划要地，以突破地方发展框架的约束。在生态环境保护领域、在中央生态环保地方督查中，同样“查实了一批突出生态环境问题，核实了一批不作为、慢作为，不担当、不碰硬，甚至敷衍应对、弄虚作假等形式主义、官僚主义问题”(8)生态环境部：《中央生态环境保护督察集中通报典型案例(九)》，生态环境部网站，2021年10月9日，https://www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dcjl/202110/t20211009_955831.shtml，最近访问日期：2021年10月20日。。这些都是地方政府力图突破发展框架约束的具体行为。
表1 2035年上海市城市发展紧约束指标
地方空间规划编制有着明确的法律法规依据、相对完整的技术规范和相对成熟的技术服务市场。而地方发展规划编制的制度化程度相对比较低，为紧跟国家发展规划的编制节奏、流程和步骤，其编制依据主要依赖于上级文件。但随着地方法治政府建设进程的加快，其制度化程度也逐步提升。2005年国务院对地方发展规划编制首次进行规范化方面的规定，国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级、省(区、市)级规划、市县规划。总体规划草案由各级人民政府报同级人民代表大会审议批准。(9)《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，中央人民政府网，2005年10月，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_2039.htm，最近检索日期：2022年5月15日。对于地方发展规划强调与国家级以及相邻地区间规划衔接机制，地方与国家之间的衔接内容主要涉及约束性指标值和能耗、碳排放指标等。而相邻地区规划衔接主要涉及产业布局和自然资源保护等。
由于地方发展规划在地方发展框架内的作用越来越大，但编制制度化程度比较低，因而影响到其执行。地方发展规划与国土空间规划的城乡总体规划、土地利用总体规划等相比，执行力偏弱。因此有些地区开始对发展规划编制进行法制化的探索。
在省级层面上，江苏省人民代表大会常务委员会于2010年制定了《江苏省发展规划条例》。该条例对“发展规划”的定义中国家规定进行了拓宽，包括“国民经济和社会发展总体规划、国民经济和社会发展年度计划、专项发展规划、省主体功能区规划、省区域发展规划”五类，增加了“年度计划、主体功能区规划”。它更明确了发展规划是“战略谋划与总体部署”的“元政策”本质特性。新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会于2012年3月制定了《新疆维吾尔自治区发展规划条例》。云南省人民代表大会常务委员会于2013年7月通过了《云南省发展规划条例》，该省“发展规划”的含义增加了“空间秩序”内容。
在市级层面上，目前已制定发展规划条例的有昆明市、无锡市等。市级发展规划条例是由同级人民代表大会常务委员会制定，上一级人民代表大会常务委员会批准。《昆明市发展规划条例》于2011年12月颁布，2012年1月开始实施；
《无锡市发展规划条例》于2012年11月批准，2013年3月开始实施。其中《昆明市发展规划条例》规定得比较详细，实行二级五类编制管理体系，尤其是详细列举了专项规划的类型。
地方发展规划是以战略引导和资源集聚的平台来运转的，并不具有强制力，因此其编制过程的规范化受到多重因素的影响。其制度变革的第一推动力来自中央政府，尤其是国家发展规划编制过程发生大的改革，地方发展规划编制就随之进行新的制度设计。
2014年在“十三五”发展规划编制期间，国家发展和改革委员会对市县经济社会发展规划改革创新提出指导意见。(10)《国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新指导意见》，国家发展和改革委员会，2014年11月，https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/ghs/sjdt/201607/t20160719_1169962.ht-ml?code=&state=123，最近检索日期：2022年5月15日。这些是对市县发展框架更为清晰的制度设计，旨在解决“目前我国市县规划数量过多，内容交叉重叠、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题”(11)《国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新指导意见》，国家发展和改革委员会2014年11月，https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/ghs/sjdt/201607/t20160719_1169962.ht-ml?code=&state=123，最近检索日期：2022年5月15日。。正因为发展制度安排出现这些问题，所以导致发展进程中资源过度消耗、空间无序开发、生态环境恶化等突出矛盾，或者说经济增长方式呈现出不可持续性。新的发展制度安排确立市县经济社会发展总体规划的龙头地位并统领发展全局，将经济社会发展与优化空间布局融为一体。更具体地说，市县经济社会总体发展战略与各领域发展任务与空间布局、空间管控相结合，将时序与空间、发展与布局有机结合起来。强调空间管控，以行政边界和自然边界相结合，将全域划分为城镇、农业、生态三大空间，提升空间利用效率。合理确定三类空间的适度规模和比例结构，农业空间占比，在农产品主产区的市县应高于50%；
生态型空间占比，在重点生态功能区的市县应高于50%；
城镇布局与资源环境承载力相适应。市县发展规划的重要目标是强化生态、资源、环境保护，以最小的资源代价实现可持续发展。这些资源约束条件构成市县发展框架。
这些新地方发展框架是否得到地方执行？以民营经济发达的浙江省温州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要为例，对空间、自然资源及生态环境保护等方面进行内容分析。与历次五年规划相比，温州市“十三五”规划纲要关注空间布局优化，在大都市区建设章节外，还专门设立了“构建陆海统筹的战略增长空间体系”章节，在发展空间上，突出“十三五”要打造东部新增长极，加快湾区经济发展；
在产业发展空间上，突出要推动产业平台整合提升，推动市区工业向产业大平台转移集中。(12)《温州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，温州发展和改革委员会，2016年3月，https://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou-zwynet-d01-a.internet.cloud.zj.gov.cn/jcms_files/jcms1/w-eb1825/site/attach/0/9527c67df7754d2aaf5791c7a14b5a16.pdf，最近检索日期：2022年5月10日。这些是把经济社会发展任务与空间布局结合在一起，成为“十三五”发展规划的最大突破点。在“建设生态低碳的绿色家园”一章中突出了对生态环境保护、资源节约集约利用等。进一步从温州“十三五”突出的四大战略重点(综合交通先行、陆海统筹推进、城区首位度提升、产业人才联动)来看，对发展约束红线和管控空间，比如并没有提高对土壤环境安全突出问题的关注强度。换言之，地方发展框架的约束边界还是屡屡被地方政府在发展进程中所突破。“十三五”期间力图以地方发展总体规划为统领和龙头的战略目标并没有实现。这些反映出发展规划和空间规划内在的不协调和存在着制度设计方面的冲突。
随着我国法治国家、法治政府、法治社会建设的推进，地方政府法治化处于快速推进进程中，在新发展阶段地方发展规划迭代升级成为主要趋势。其进程有四条路径：第一，确立地方发展规划在规划体系中的地位和作用；
第二，遵循国家发展规划编制相同的流程，即基本思路——建议稿——纲要——评估的四个环节；
第三，地方发展规划纳入重大行政决策目录，遵循其决策程序的法规；
第四，需要进一步精简和压缩专项规划数量，发挥地方发展规划的指导作用。
第一条推进路径是在统一规划体系里确立地方发展规划的战略导向地位。2018年国家规划体系进行了全方位的改革，对各类规划进行统一体系，确立国家发展规划战略导向作用。
各省(市)参照国家规划体系制定了地方规划体系，方式有如下三种：其一，“贯彻落实”的方式，大多数是以省(市、区)委和省(市、区)政府名义发文。如四川省的发文是《关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见〉的实施意见》。其二，制定省(市、区)级统一规划体系方式。如宁夏回族自治区党委和人民政府的做法是发布《关于统一规划体系更好发挥自治区发展规划战略导向作用的实施意见》。广东省是以省委办公厅和省政府办公厅发文《关于统一规划体系更好发挥发展规划战略导向作用的通知》。重庆市是以市政府名义发文《关于统一规划体系更好发挥全市发展规划战略导向作用的实施意见》。发文的主体存在着差异，说明发展规划编制是地方政府“自选动作”。其三，制定统一规划体系衔接的方式。如宁波市发展和改革委员会制定《宁波市统一规划体系衔接管理办法》，对区(县)发展规划、区域规划、专项规划以及空间规划等与市级发展规划的衔接制定了操作性办法，让发展规划的战略导向和统领作用落实到各类规划体系，发挥出发展规划的战略性、宏观性和政策性的功能和作用。
第二条推进路径是进一步规范地方发展规划编制的基本流程，即基本思路——建议——纲要——评估的四个环节。这四个步骤的流程与国家发展规划编制相一致。
大多数地方发展规划建议稿和纲要稿的起草成立领导小组和工作小组。如江苏省委书记是第一组长，省长是组长；
上海市委书记和市长都是组长，“双组长”方式；
湖北省委书记和省长也采用双组长方式；
河北省委书记是组长，省长是第一副组长。江西省没有成立领导小组，而是在省委财经委员领导下的。工作小组就是文件起草组或起草工作专班，承担建议稿和纲要稿的起草。只有湖北有点例外，是在领导小组下设规划建议和规划纲要两个起草组。而国家发展规划的建议稿和纲要稿是由不同的起草组来负责的，建议稿由中央政策研究室、中央财经委员会办公室等机构牵头，纲要稿通常是由国务院研究室、国家发展和改革委员会等机构牵头。市(区、县)级发展规划编制遵循省级编制流程，建议稿和纲要稿起草组没有分开，一个专班。
“十四五”地方发展规划遵循着国家规划编制的原则，发扬民主、开门问策、集思广益。第一个环节是通过专家或智库的研究、群众广泛参与、领导小组调研、专题讨论等形成发展思路。上海在这个环节举行战略咨询，对标国际最佳实践，对国际环境进行合理研判，把握好全球发展趋势。在“十四五”规划的前期研究中，上海市委托中国银行、麦肯锡、野村综研(上海)咨询有限公司、普华永道等各类机构开展专题战略咨询。第二个环节就是形成地方发展规划的建议。地方发展规划建议稿(草稿)进行多方征求意见和建议，凝聚地方多部门的共识，并且还需要经过多轮修改，向地方党委全会报告并通过建议稿。第三个环节就是地方发展规划纲要形成阶段。依据地方发展规划的建议开始编制纲要草案，提交给地方人大审议批准并公布纲要。第四个环节是评估。地方发展规划在实施两年后进行中期评估，五年进行总结性评估，这样就完成了五年为周期的发展规划。地方发展规划的总结性评估还没有实施。作为地方行动的发展规划的编制是科学、民主、开放、协商的公共决策过程。省(市、区)级发展规划编制鲜明的特色是对收集意见和建议进行分析和吸收，对建议稿进行多轮修改(见表2)。
第三条路径是地方发展规划编制纳入重大行政决策范畴和目录，其决策程序有着明确的步骤和规定，成为法治政府建设主要内容之一。重大行政决策程序法治化经历了二十多年的探索才逐步成文。
“制定经济和社会发展等方面的重要规划”决策事项属于重大行政决策范畴，需要遵循其程序性要求。《重大行政决策程序暂行条例》是从2019年9月1日开始以国务院令来实施的。此后，省(自治区、市)级政府以多种形式和方式来推进重大行政决策程序化建设。
把经济社会发展规划纳入重大行政决策范畴，其决策程序需要满足“决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论和决定”。这些环节大多数已包含在“发展规划编制流程规范化”之中，只有“风险评估”例外。各个地方推进“十四五”发展规划编制纳入重大行政决策目录的进度存在着一定的差异(见表3)。
表2 部分省(市、区)级发展规划建议稿修改情况统计
表3 地方发展“十四五”规划纳入重大行政决策目录情况
当前地方政府编制“十四五”发展规划流程中，“风险评估”环节并没有专门设置，而是在前期研究或专家论证环节里涉及部分内容。在已开展按照重大行政决策程序编制发展规划的地方，对“风险评估”环节的设置是按“没有风险”来简化程序的，如温州市在“是否履行风险评估”，其答案是“否”，理由是“不会对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的”。发展规划是否需要风险评估，如何进行风险评估？这些需要从学理层面来分析。
2012年《国家发展改革委发展规划社会稳定风险评估暂行办法》出台，从源头上防范和化解发展规划编制和实施中的社会稳定风险。对人民群众反响较大、可能引发社会稳定风险的重大问题，应当及时沟通协调，着力予以化解。同时将规划社会稳定风险评估纳入专家论证内容。对规划的重大工程项目、重大政策制定以及重大决策事项容易引发社会稳定问题的都需要进行风险评估。国家发展改革委要求地方各级发展改革部门参照这个办法，建立健全本地区重大规划社会稳定风险评估机制。但地方发展改革部门对发展规划的社会稳定风险评估并没有推进和实施。其原因既有发展改革部门的社会稳定风险评估的专业知识和技术的储备不足，又有地方政法部门负责本地区的社会稳定风险评估。
从重大行政决策角度来分析地方发展规划，面临着法理上解释的冲突。地方发展五年规划最终是由地方人民代表大会批准的，如2021年1月27日上海市第十五届人民代表大会第五次会议批准《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》。地方发展规划是在行政决策程序完成后提交到地方人大审议的，如果审议过程中提出新的修改意见，要启动修改的话，违背重大行政决策程序的基本原则。因此，人大审议程序与行政程序如何衔接问题在未来的地方实践中会遇到法理上的难题。
第四条路径是提升地方专项发展规划编制质量。当前我国对于地方专项规划，要求符合地方实际，突出地方特色，但并没有提出具体要求。在规划管理上要求“属各部门日常工作或任务实施期限少于3年的，原则上不编制规划”。地方专项规划应该严格遵守这个编制原则，着力解决“规划数量过多、质量不高、衔接不充分、交叉重叠等问题”。据不完全统计，“十三五”期间，全国地方各个层级政府编制的专项规划达到10万多部，大多数流于规划形式，以“规划落实规划”，既造成公共资源的浪费又加剧形式主义盛行，让大多数专项规划成为“墙上挂挂”，削弱地方专项规划在国家治理体系和治理能力现代化进程中的作用。因此，削减专项规划数量，提升发展规划编制质量显得非常重要。
在“十四五”发展规划编制的周期，专项规划编制数量仍然庞大。在省(市)层级，专项规划数量已有所减少，但数量仍然巨大。上海市市级专项规划共有35项。浙江省省级重点专项规划35项，一般专项53项，备案专项规划43项，共计131项。安徽省省级专项规划65项。三个省(市)专项规划平均数是77项。在市级层面，专项规划数量没有减少，甚至还有增加的趋势。广州市级重点专项规划23项。杭州市级重点专项规划32项，一般专项规划42项，登记备案规划12项。连云港市级重点专项规划43项，一般专项规划67项。数量上看，“十四五”期间我国各个层级的专项规划仍然庞大，不完全统计，估计达到9万多项。(13)作者根据各地政府网站的数据统计。这说明各地对中央的《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》的学习、掌握和执行还存在着很大的偏差。
专项规划编制原则不清晰。其约束条件是“属各部门日常工作或任务实施期限少于3年的，原则上不编制规划”。由于越到基层，其执行任务越重要，“大战略、大政策、大项目”在地方上相对较少。因此，“各部门日常工作或任务实施期限少于3年的”理应成为地方专项规划不得编制的一个基本原则和约束条件。
提升地方专项规划编制的质量成为发挥地方发展规划作用的一个重要路径选择。地方专项规划体现出地方特色，而不是部门特色，体现出多部门协同的行动能力。因此提升地方专项规划编制质量的路径选择有：第一，落实创新、协调、绿色、开放、共享发展目标导向，编制相应的专项规划；
解决明显的短板和弱项的安全、稳定、应急和综合风险管理的专项规划。“十四五”期间尤其需要关注地方综合风险管理的专项规划制定，提升地方应急能力。市县层级的专项规划数量更需要严格控制，厘清政府与市场、社会的边界，发挥规划预期管理的功能，严格控制数量。
第二，地方专项规划是国家战略在地方实施的行动计划，更具操作性和落地属性。从编制时间上看，先有国家发展规划，然后编制地方发展规划，同步编制地方专项规划。但在实践中，地方专项规划编制往往早于或同步于国家发展规划。当前地方提前编制发展规划和专项规划的一个内在动力是谋划重大工程和项目能够纳入上一个层级的规划内容，从而获得更多的资源。因此，需要改变地方专项规划编制与国家发展规划之间编制的时间顺序，突出其落实战略目标和操作性的功能。
第三，严格地方专项规划的编制程序，强化评估和考核，发挥其政策执行平台和项目(工程)的“综合体”功能。地方重点专项规划本质是属于重大行政决策范畴，必须要严格遵守决策程序，提升专项规划的合法性、科学性和民主性，从而避免草率决策，或走过场。专项规划数量庞大在于其经费由同级财政保障，主管机构希望各部门积极配合，扩大其部门影响力。一旦启动专项规划评估必然涉及考核，从而形成约束地方专项规划编制的新机制。提升专项规划的质量也是地方发展能力体现。
从文本内容上看，尽管地方发展规划主题是经济社会发展，实际上囊括地方党委、政府、人大、政协等各项工作，也包括多个行业和领域，党和国家在一个时期内的大政方针都会涉及，一般字数都在5、6万字。影响地方发展规划自主性的一个重要因素是财政自给率。财政自给率高的地方，地方发展规划彰显出地方重大项目/工程、地方政策、地方改革等特色，其执行效果好。反之，财政自给率低，地方发展规划参照上级内容比较多，地方特色不显著，其执行效果差，这些地方的专项发展规划更应当大幅缩减，以提升发展规划的地位。
在国家发展和地方发展双层发展格局下，地方发展自主性是在地方发展框架内，以发展规划为推进路径。地方发展规划的质量和执行效果影响到地方发展水平。通过推进地方发展规划的制度化和规范化来推进迭代升级，在新发展阶段里发挥更大的作用。
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